2015年09月14日 08:32 來源： 中國文化報(bào) 于 帆
原標(biāo)題：電影立法，千呼萬喚始出來
9月1日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，通過了《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（草案）》，以提升文化產(chǎn)業(yè)水平，促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。同時(shí)，會(huì)議決定將草案提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。
近年來，我國電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，電影票房從2003年的10億元，增長至2014年的296億元，年均增長率超過36%。截至今年9月2日，今年全國電影票房已達(dá)297億元，同比增長48.5%。其中，國產(chǎn)影片票房約180億元，占總票房的60%以上，全年電影票房有望沖擊400億元。但另一方面，諸如缺乏細(xì)致規(guī)范和有效機(jī)制，電影人才匱乏，偷、漏票房層出不窮等問題，依然困擾著中國電影市場(chǎng)。加上中國電影市場(chǎng)的進(jìn)口份額將于2017年至2018年進(jìn)一步放開，中國電影面臨的競(jìng)爭(zhēng)將更為激烈。
在如此復(fù)雜的電影產(chǎn)業(yè)環(huán)境下，此次《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（草案）》（以下簡稱《電影法（草案）》）獲得通過，意味著中國電影法律法規(guī)和政策體系將進(jìn)一步健全和完善，中國電影產(chǎn)業(yè)或?qū)⒃诟臃ㄖ位沫h(huán)境中迎來新的機(jī)遇。
12年立法征程
實(shí)際上，這部被業(yè)內(nèi)稱為“中國電影第一法”的法案，其立法程序經(jīng)歷了一個(gè)漫長的征程。記者了解到，這部法案早在上世紀(jì)80年代就開始籌劃。2004年初，有報(bào)道稱原國家廣電總局電影局正抓緊進(jìn)行《電影促進(jìn)法》起草，引發(fā)業(yè)內(nèi)的一片期待。2005年初，時(shí)任電影局局長童剛表示，《電影促進(jìn)法》的起草工作已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性運(yùn)作階段，力爭(zhēng)在2005年拿出立法草案，并爭(zhēng)取列入國家立法計(jì)劃。但到了2007年，《電影促進(jìn)法》的初稿才擬定完成。正式的《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》征求意見稿（以下簡稱“征求意見稿”）于2011年12月15日在國務(wù)院法制辦公室公布。該意見稿旨在促進(jìn)電影產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，由國家新聞出版廣電總局起草，報(bào)請(qǐng)國務(wù)院審查，并廣泛聽取了各有關(guān)部門、各級(jí)地方政府和專家學(xué)者的意見。
一部《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，似乎是在業(yè)界的“千呼萬喚”下才浮出水面，為什么電影立法如此之難？對(duì)此，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)文化經(jīng)濟(jì)研究院院長魏鵬舉認(rèn)為，電影是中國一個(gè)特定的文化行業(yè)，而文化行業(yè)在我國又具有一定的特殊性。“在我國逐步推進(jìn)文化體制改革的進(jìn)程中，電影行業(yè)體制也在不斷調(diào)整，它并不很穩(wěn)定。尤其在中國電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展越來越繁榮的當(dāng)下，電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也面臨諸如互聯(lián)網(wǎng)等復(fù)雜的環(huán)境，因此，立法的過程會(huì)比較漫長。”
在魏鵬舉看來，當(dāng)文化產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力，而電影又成為文化產(chǎn)業(yè)中具有代表性的一個(gè)行業(yè)時(shí)，如果想進(jìn)一步做大做強(qiáng)中國電影業(yè)，提升國際競(jìng)爭(zhēng)力，就需要國家在政策層面上給予的更大支持和激勵(lì)。
值得注意的是，目前媒體報(bào)道中見到的關(guān)于《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的內(nèi)容，其實(shí)都是這份“征求意見稿”，而并非《電影法（草案）》內(nèi)容。鑒于《電影法（草案）》并未公開，業(yè)內(nèi)認(rèn)為，其與2011年的“征集意見稿”未必一致。尤其對(duì)于近期社會(huì)各界對(duì)《電影法（草案）》的關(guān)注，律師鄭厚哲提醒，國務(wù)院審議通過《電影法（草案）》并不代表《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》已經(jīng)生效�！峨娪爱a(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》從孕育到出生要經(jīng)歷以下歷程：國家新聞出版廣電總局起草送審稿報(bào)請(qǐng)國務(wù)院審查，國務(wù)院法制辦組織研究修改（并對(duì)外發(fā)布“征求意見稿”征求社會(huì)各界意見），國務(wù)院審議通過《電影法（草案）》提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議，全國人大常委會(huì)審議通過。
鄭厚哲表示，目前立法生效還差“臨門一腳”，在全國人大常委會(huì)審議通過前，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》尚未生效，條款仍存在增刪修改的可能。極端情況下還存在著大幅修改甚至審議不通過的可能。
不過，鄭厚哲認(rèn)為，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》生效或?yàn)槠诓贿h(yuǎn)。“國務(wù)院審議通過后，該法生效僅剩人大常委會(huì)審議一個(gè)程序。期盼《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》早日出臺(tái)的呼聲甚高，而爭(zhēng)議或博弈相對(duì)并不激烈。在電影產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的今天，頒布實(shí)施《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》可謂水到渠成。”
或?qū)⑷矫嬗绊戨娪爱a(chǎn)業(yè)
雖然《電影法（草案）》并未公開，但是根據(jù)2011年的“征求意見稿”內(nèi)容，也可以推斷出《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的基本方向。根據(jù)“征求意見稿”中提到的幾項(xiàng)重大舉措，業(yè)內(nèi)專家指出，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》或?qū)⒃谒膫�(gè)方面影響電影產(chǎn)業(yè)：提高電影產(chǎn)業(yè)檔次，將電影產(chǎn)業(yè)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，縣級(jí)及以上政府都要重視發(fā)展電影產(chǎn)業(yè)，并予以相應(yīng)的政策、資金扶持；簡政放權(quán)，降低電影拍攝準(zhǔn)入門檻，不再要求從事電影攝制業(yè)務(wù)的企業(yè)“有符合國務(wù)院廣播電影電視行政部門認(rèn)定的主辦單位及其主管機(jī)構(gòu)”，對(duì)社會(huì)資本投資電影攝制等業(yè)務(wù)不做限制；制度支持，建立并利用電影專項(xiàng)基金來扶持各類電影業(yè)務(wù)，并立體地在財(cái)政、稅收、金融、用地等方面進(jìn)行扶持及補(bǔ)貼；加強(qiáng)監(jiān)管，將對(duì)偷漏瞞報(bào)票房、貼片廣告進(jìn)行監(jiān)管，其中審查監(jiān)管內(nèi)容規(guī)定了若干不得在電影中出現(xiàn)的主題及內(nèi)容。而且，對(duì)于“公映許可證”的管理也將進(jìn)一步加強(qiáng)，并且監(jiān)管還將擴(kuò)展到音像出版和互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域。
對(duì)于這部電影業(yè)界期待了12年的《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，學(xué)者和業(yè)內(nèi)專家一致認(rèn)為，其最大的意義在于從國務(wù)院“條例”變成國家之“法”，電影行業(yè)的制度升級(jí)了、有法可依了。
北京師范大學(xué)藝術(shù)與傳媒學(xué)院教授周星肯定了《電影法（草案）》通過的正面意義，認(rèn)為“有法可依”是“完善法制”的第一步。魏鵬舉則從整個(gè)產(chǎn)業(yè)角度考慮，認(rèn)為《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》一旦頒布，就將成為我國電影產(chǎn)業(yè)的第一部法律，也是整個(gè)中國文化產(chǎn)業(yè)中為數(shù)不多的政府立法之一。“它對(duì)于電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展毫無疑問具有里程碑意義，甚至對(duì)整個(gè)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都會(huì)造成長期深遠(yuǎn)的影響。因?yàn)槟壳拔覀冋诩泳o進(jìn)行文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的立法工作，這項(xiàng)立法會(huì)對(duì)文化立法形成一定的示范作用。
”
全國政協(xié)委員、著名編劇王興東曾多次提到《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的重要性，他認(rèn)為，盡管中國電影發(fā)展迅速，產(chǎn)量猛增，卻依然存在數(shù)量少、質(zhì)量低，千篇一律、抄襲模仿，機(jī)械化生產(chǎn)、快餐式消費(fèi)的現(xiàn)象。在王興東看來，自主原創(chuàng)作品匱乏，剽竊盜版屢禁不止，根本要害是至今沒有立法保護(hù)。“電影立法就是規(guī)范權(quán)力，將管理電影產(chǎn)業(yè)的權(quán)力裝入法治的籠子里，這是整個(gè)電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，也是法治時(shí)代的要求。”王興東表示。
實(shí)際上，很多電影從業(yè)者認(rèn)為，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》出臺(tái)在當(dāng)下具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。曾參與《電影法（草案）》意見征詢的中影星美電影院線副總經(jīng)理燕羽認(rèn)為：“這一草案的通過，對(duì)整個(gè)電影行業(yè)的發(fā)展而言，是積極利好的。從整體來看，這一法案的方向是鼓勵(lì)、保護(hù)和推進(jìn)，而非懲罰、限制。本次電影立法標(biāo)志著中國電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展終于有了一個(gè)相對(duì)健全的法律保障，電影產(chǎn)業(yè)也被正式納入到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的更高層面，它對(duì)中國電影產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展有更為深遠(yuǎn)的意義。”
北京藍(lán)鉆文化傳媒有限公司總經(jīng)理潘國鋒對(duì)《電影法（草案）》中規(guī)定的對(duì)“偷票房”的懲處表示贊同。他認(rèn)為，目前偷、漏、瞞報(bào)票房行為時(shí)有發(fā)生，雖然行業(yè)內(nèi)對(duì)此很重視，但問題尚未找到真正的解決辦法，希望《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》可以糾正這個(gè)問題，令電影產(chǎn)業(yè)更健康地發(fā)展。
電影市場(chǎng)分析人士認(rèn)為，從電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，資金問題是最大的瓶頸。通過立法，政府加大投入，在財(cái)政、稅收等方面給予支持，可以讓更多的社會(huì)資本進(jìn)入，拓寬融資渠道，用稅收杠桿調(diào)節(jié)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中的各個(gè)環(huán)節(jié)。隨著國家著力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和大力倡導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的支柱作用，影視業(yè)將迎來大發(fā)展的絕佳時(shí)機(jī)。
一些問題懸而未決
雖然業(yè)界對(duì)于《電影法（草案）》的通過興奮不已，不過也有學(xué)者冷靜地認(rèn)為，這部法案的出臺(tái)，“象征意義大于實(shí)際意義”。
曾參與過三次草案討論的清華大學(xué)新聞與傳播學(xué)院教授尹鴻認(rèn)為，現(xiàn)在更需要的是規(guī)范、管理好市場(chǎng)的問題，這些問題不需要“促進(jìn)法”，需要的是執(zhí)法部門去執(zhí)行市場(chǎng)管理法規(guī)。尹鴻表示，由于電影立法拖了太久，最初在四五年前開始討論草案的時(shí)候，中國電影產(chǎn)業(yè)處于爬坡期，而如今電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度很快，產(chǎn)業(yè)中可促進(jìn)的地方不多了。“現(xiàn)在頒布這個(gè)法案已經(jīng)不是一個(gè)最好的時(shí)機(jī)了。”
對(duì)此，鄭厚哲的觀點(diǎn)與尹鴻相同，他表示，因《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》立法周期過長，“征求意見稿”中的大多數(shù)制度設(shè)計(jì)在實(shí)踐中已逐漸采用，今天的《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》不過是對(duì)這些制度從法律層面上進(jìn)行確認(rèn)和補(bǔ)充而已。鄭厚哲分析說，很多人關(guān)注到“征求意見稿”中對(duì)于偷漏瞞報(bào)票房的規(guī)定，理解為要“嚴(yán)打偷票房”。“實(shí)際上，不論有沒有《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，國家新聞出版廣電總局對(duì)于偷票房的處罰立場(chǎng)也是一樣的。偷票房問題長期不能解決的原因，顯然不在立法，更不要以為《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》生效后偷票房問題就能根治。”
另外，有業(yè)內(nèi)人士透露，盡管業(yè)界呼吁了多年，并且一度得到國家新聞出版廣電總局透露過可能性的“電影分級(jí)”，基本確認(rèn)不會(huì)出現(xiàn)在《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》中。
鄭厚哲分析認(rèn)為，電影分級(jí)制度是現(xiàn)階段《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》唯一有機(jī)會(huì)對(duì)電影產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重大實(shí)質(zhì)影響的制度創(chuàng)新，但2011年“征求意見稿”中已刪除電影分級(jí)的條款，《電影法（草案）》通過后未見重新加入分級(jí)制度的消息。如此看來，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》規(guī)定電影分級(jí)制度的可能性極小。
盈科律師事務(wù)所律師王軍認(rèn)為，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》是為了促進(jìn)整個(gè)電影行業(yè)而出臺(tái)的法律，因此很多法律條文還需要更加詳細(xì)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、配套文件的出臺(tái)，才能更加完整。
對(duì)此，魏鵬舉表示，對(duì)于電影產(chǎn)業(yè)來說，分級(jí)制既是對(duì)內(nèi)容的管理，也是對(duì)消費(fèi)的管理，因此接下來，法案需要對(duì)此做進(jìn)一步的深入探討。
中國電影立法大事記
1981年，《大眾電影》發(fā)表《立電影法，杜絕橫加干涉》一文，呼吁中國電影立法
1994年，國家有關(guān)部門開始著手討論電影立法事宜
1996年5月29日，經(jīng)國務(wù)院第45次常務(wù)會(huì)議通過，《電影管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施
2003年，《電影促進(jìn)法》正式開始由原國家廣電總局組織起草
2005年1月18日，原國家廣電總局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《電影促進(jìn)法》有望于2006年頒布實(shí)施
2008年，《電影促進(jìn)法》草案定稿，報(bào)送國務(wù)院法制辦
2011年12月15日，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》由國務(wù)院法制辦面向社會(huì)公開征求意見
2012年2月，國務(wù)院法制辦表示，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》成為國務(wù)院“年內(nèi)力爭(zhēng)完成33件立法項(xiàng)目”之一，向全國人大常委會(huì)“提請(qǐng)審議”
2015年9月1日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（草案）》，并決定將其提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。